87년 헌정체제, 무엇을 고쳐야 하는가?

개헌 특집 연속 기고(2)

최태욱
한림대국제대학원대 교수
한국일보

우리는 국가의 정책결정과정에 사회경제적 약자와 소수자를 포함한 모든 시민이 ‘누구나 동등하고 효과적으로 참여’할 수 있는 길이 열려 있는 정치를 ‘포용의 정치’ (politics of inclusion)라고 부른다. 이는 강자와 다수자가 약자와 소수자를 배제하고 정치를 독과점하는 소위 ‘배제의 정치'(politics of exclusion) 혹은 승자 독식 정치와 대립하는 개념이라 할 수 있다.

정당정치 활성화가 관건

이 포용의 정치가 제대로 작동하면, 그리하여 경제 정책이나 사회 정책 결정 과정에 항상 약자의 정치적 대표자가 효과적으로 참여할 수 있게 되면, 약자가 선호하는 경제민주화와 복지국가 강화 정책 등이 채택될 가능성은 마땅히 높아지게 마련이다. 포용의 정치가 경제의 민주화 수준을 높여 (노동자나 중소상공인 같은 경제적 약자를 중시하는) ’포용 경제‘를 견인하고, 복지국가 발전 수준을 높여 (장애인, 다문화인, 청년 같은 사회적 약자를 배려하는) ’포용 사회‘를 만든다는 것은 그래서 정확한 주장인 것이다. 요컨대, 사회경제적 약자를 포함한 모든 시민에게 정치적 대표성을 두루 보장해주는 것이 경제민주화와 복지국가 수준을 높이는 방안이며, 그것이 바로 민의를 제대로 반영하는 대의제 민주주의 체제의 확립이라는 것이다.

그렇다면, 포용의 정치가 제대로 돌아가게 하기 위해선, 즉 약자의 정치적 대표성을 제대로 보장해주기 위해서는 87년 헌정체제의 무엇을 어떻게 고쳐야 할 것인가? 개헌의 핵심 목표가 무엇이어야 할지를 명확히 짚어주고 있는 질문이다.

답은 간단하다. 헌법의 관련 조항들을 모두 손질하여 현대적 정당체계가 들어서고 정당정치가 활성화될 수 있도록 해야 한다. 대의제 민주주의 체제에서 정치적 대표성을 보장하는 현실 주체는 결국 정당이기 때문이다. 노동자, 중소상공인, 청년, 서민 등의 사회경제적 약자들을 정치적으로 대표할 수 있는 여러 유력 정당들이 의회 및 정부에 상시적으로 포진해 있어야 경제민주화가 진전되고 복지국가가 발전할 수 있다는 것이다.87년 헌정체제에서는 호남이나 영남과 같은 특정 지역에 기반을 두고 있는 거대 정당 중심으로 정당정치가 이루어져 왔다. 정당의 구심점은 이념이나 가치 혹은 정책 기조라기보다는 특정 지역민 즉 호남인이나 영남인 등의 기대와 신뢰를 한 몸에 받고 있는 카리스마 넘치는 지역 명망가가 제공해왔다. 당연한 얘기지만, 이러한 전근대적인 지역 및 인물 중심 정당체계는 (전국에 산재해있는) 사회경제적 약자들에게 정치적 대표성을 제대로 보장해주지 못한다. 당의 주 기반이 사회경제적 계급, 계층, 부문 등이 아니라 단순히 특정 지역이기 때문이다. 말하자면, 유력한 ‘호남당’과 ‘영남당’은 있으되, 유력한 ‘노동자당’이나 ‘중소상공인당’ 혹은 ‘청년당’은 없다는 것이다.

현 시기 한국의 사회경제 상황에서 정치적 대표성 보장이 가장 시급하고 절실하게 요청되는 세 집단은 누가 보아도 비정규직 노동자, 소상공인, 청년이다. 이들이 직면하고 있는 심각한 어려움과 수많은 문제를 보건대, 정치적 해법 말고는 달리 취할 수 있는 방안이 없는 듯하다. 하지만 현 정당체계 내에는 이들을 대표하는 유력 정당이 존재하지 않는다. 더 큰 문제는, 지금의 헌정체제 아래에서는 앞으로도 그런 정당은 등장하지 못하리라는 것이다.

한국일보
이미지 출처: 한국일보

선거제도와 권력구조를 바꿔야

국민의 대다수를 차지하는 사회경제적 약자를 대표하는 유력 정당이 여럿 생기고 그들이 또한 의회 및 정부에 항상 참여할 수 있도록 해주는 제도와 절차를 갖춰야 한다. 이는 무엇보다 선거제도와 권력구조를 고쳐야 가능한 일이다. 구체적으로 헌법의 어느 부분을 어떻게 손질해야 이 일이 가능한 것인지에 대해서는 이어지는 글에서 하나씩 다루어가기로 한다.

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