좋은 헌법은 없다

개헌론이라고 불리는 '정치 자해론'

박상훈
정치발전소 학교장. 고려대 정치학 박사. 반정치주의를 비판하고, 가능성의 예술로서의 정치의 효용성을 강조함. 강한 정당에 기반한 정당민주주의의 열렬한 주창자.
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이 짧은 글의 결론부터 말하면 이렇다. 정치가들이 개헌론을 불러일으키는 일은 민주정치 발전에 유익하기보다는 유해하다.

‘론’으로 끝나지 않고 진짜로 개헌을 하면 어떨까? 지극히 재난적일 것이다. 지금 정당들의 능력이랄까 혹은 조직적 실력으로는 개헌처럼 지극히 위험한 과업을 감당할 수 없다.

반면 현행 헌법을 가지고도 정치가 할 수 있고 또 해야 하는 유익한 일은 수천, 수만 가지다. 정치가들은 바로 그 부분에서 최선의 노력과 성과를 보여줘야 한다. 민주정치는 헌법으로 하는 것이 아니라 ‘헌법에도 불구하고’ 하는 것이다.

새 헌법을 만들면 정치가 좋아질까?

필자가 기억하는 한, 민주화 이후 지난 29년 동안 어느 한 해도 개헌론이 없었던 적은 없었다. 그 가운데 실제로 개헌을 하고자 했던, 이른바 ‘개헌의 정치’가 있었던 적은 단 한 차례였다.

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87년 민주화 이후 개헌이 현실적으로 성사될 수 있었던 때는 1990년 내각제 개헌을 명분으로 3당 합당이 이뤄졌을 때였다. 이때를 제외하면 모두 ‘말’ 뿐이었다. (이미지 출처: http://news20.busan.com/controller/newsController.jsp?newsId=20151122000114)

1990년, 내각제 개헌을 합의 사항으로 당시 세 정당이 득표율 합 73.4%에 의석수 217석의 거대 정당을 만들었을 때였다. 방법이 비민주적이었지만, 개헌을 위해 구체적인 정치 행동을 했던 것은 이 삼당합당 때가 유일했다. 그 나머지는 일종의 여론정치로서 ‘개헌론의 정치’가 있었을 뿐이다.

올해 주인공은 정세균 신임 국회의장이었다. 김무성과 문재인 등 여야 대표급 정치인들이 그 뒤를 이어받아 각자의 개헌론을 반복했다. 이재오 같은 단골 내각제 개헌론자는 물론이고, 여당 내 중심 세력이라 할 친박, 친이계 인사들도 가세했다.

남경필, 박원순, 안희정 등 광역자치단체장들 역시 분권화를 위한 개헌론을 말하며 ‘수도 이전’을 주장했다. 야당 내 대표적인 개헌론자로 알려진 우윤근 신임 국회 사무총장은 내년 4월 재보선 시기에 국민투표를 하자며 아예 시기까지 못 박고 나섰다.

1987년 헌법이 제정된 지 30주년이 되는 내년이 적기란다. 글쎄, 그들이 말하는 대로 새 헌법을 만들면 정치가 좋아질까? 그나저나 서로가 말하는 개헌안이 다 다른데, 대체 ‘어떤 헌법’이란 걸까? 무조건 새 헌법이면 되는가?

개헌에 대한 당론부터 정하라

개헌은 너무 위험한 사안이다. 그렇기에 헌법 문제를 갖고 함부로 실험할 수는 없다고 본다. 개헌을 정말로 진지하게 생각하고 있다면, 먼저 당론으로 개헌안을 정하는 노력부터 해야 할 것이다.

민주정치에서 중대 사안의 출발점은 바로 거기에서부터이다. 하지만 어느 개헌론자도 자신의 정당이 헌법과 헌법 개정을 어떻게 다루어야 하는지에 대한 토론을 이끌려 하지 않는다. 그들은 여론 혹은 언론에 대고 개헌을 이야기하지, 돌아서서 자신의 정당 안에서부터 논의를 제기하지는 않는다.

혹자는 “개별 의원들 하나하나가 헌법 기관이나 다름없기에 당론과는 무관하게 국회에서, 오로지 국가의 장래만을 생각하며 논의를 이끌어 결정해 가자.”고 말하는데, 놀라운 주장이 아닐 수 없다. 그건 ‘귀족정적인 의회주의’의 원리일 뿐, 민주정과는 거리가 멀다.

민주정은 그를 대표로 뽑아주고 권력을 갖게 한 시민에게 책임을 지는 것을 말한다. 지난 선거에서 자신이 속한 정당과 그 공약에 책임성을 가져야 하는 게 민주주의다.

그런데 국회에서 결정하면 된다는 식은, 정당의 후보로서 선거에서 당선되고 국회의장이 되고 사무총장이 되었으면서도 이제 그런 책임은 끝났고 법제정 권력은 온전히 자신들의 소관으로 보는 것과 다를 바 없다. 정당이 책임정치의 기반으로 제 역할을 하지 못하는 의회주의는 민주주의가 아니다.

정치의 무능을 헌법 탓으로 돌려서야

개헌안이 당론으로 확정된 다음에는 정당의 선거 공약으로 제시되어야 한다. 정당의 공약 제시는 주권자인 시민에게 판단을 요청하는 단계의 시작을 가리킨다. ‘정치적 의제의 형성과 이를 중심으로 한 공적 논쟁’의 과정이 없다면, ‘시민이 최종적 결정권자로서 역할을 하는 민주주의’는 의미를 가질 수가 없다.

그런데 이를 곧바로 국민투표로 결정하자? 개헌론자들의 그런 발상은 사실상 ‘중우정치’를 하자는 것과 다르지 않다.

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개헌을 국민투표에 부치자는 것은 난센스다. 개헌에 대한 높은 지지 여론은 현실 정치에 대한 불만에서 비롯된 것으로 해석돼야 한다. 정치의 잘못을 헌법의 잘못으로, 대표자의 심의 책임을 여론의 판단으로 돌리는 것은 바람직하지 않다. (이미지 출처: http://www.redian.org/archive/93358)

국민투표는 여론동원정치를 대표하는 결정방식이지 결코 민주적 결정 방식이 아니다. 과거 군사독재 정권의 경험에서 보았듯, 그들이 즐겨 향유한 것은 국민투표였고 야당을 협박할 때도 늘 “그럼 국민투표로 하자!”였다. 극우 선동 정치에 휘둘리고 만 영국의 ‘브렉시트’ 역시 국민투표의 부정적 효과를 잘 보여준다.

그런데도 개헌론자들은 여론조사 결과를 들이밀며 개헌에 찬성하는 의견이 많다고 말한다.

글쎄, 필자가 보기에 일반 여론조사에서 개헌에 찬성한다는 대답은, 지금과 같은 정치가 바뀌었으면 하는 바람을 나타낼 뿐이다.

시민들이 개헌을 열망한다? 개헌을 둘러싼 당론도 없고 제대로 된 공적 논쟁도 없는 조건에서, 개헌 찬성 여부를 묻는 여론조사가 신뢰성을 가질 수 있을까?

민주주의에서 정치가란 누구인가? 선출된 시민의 대표들이다. 시민은 모든 일을 직접 할 수도 없고 또 직접 하고자 할 만큼 어리석지도 않기에, 선출된 정치가들에게 민주적 과업을 일정 기간 맡기는 것, 그게 민주주의다.

그런데 그들이 책임 있게 정치를 하지 않아서 화가 난 시민들에게 개헌론자들은 “그건 내 잘못이 아니라 헌법 때문이다!”라고 말한다면 이를 어떻게 생각해야 할까?

제헌의회 선거를 한 것도 아닐뿐더러, 개헌안 공약도 없이 당선된 그들이 헌법 개정 권력을 시민으로부터 위임받았다고는 전혀 인정할 수가 없다.

대통령답지 못하고 여당답지 못하고 야당답지 못하다는 것이 시민 다수의 합당한 불만인데, 그에 대한 정치가의 무책임한 대답이 “그럼 개헌을 논해 봅시다!” 라는 식이라면 솔직히 사양하고 싶다.

그들이야말로 정치의 기능과 역할을 스스로 파괴하는 사람들이기 때문이다.

‘좋은 헌법’은 없다.  지금 필요한 건 ‘좋은 정치’

필자가 만나서 대화를 해본 국회 개헌론자 가운데, 헌법에 대한 자각적 이해나 판단을 가진 의원은 없었다. 지금과 같은 대통령제에 뭔가 문제가 있지 않은가 하는 정도의 생각이 대부분이었다.

따라서 그 가운데 얼마나 ‘헌법 때문’이고 ‘헌법 이외의 문제’는 또 어떤가에 대한 판단을 말하는 사람은 거의 없었다. 내각제는 문제가 없을까 혹은 이원집정제를 한다면 어떤 문제가 발생할까에 대한 이해도 없다. 이런 조건에서 개헌이 본격화한다면 어찌될까?

누군가는 대통령 4년 중임제가 답이라고 하고, 누군가는 이원집정부제 하자고 하고, 또 누군가는 내각제 아니면 안 된다고 하는 등, 제각각일 것이다. 거기서 끝날까?

누군가는 통일헌법 만들자 하고 재벌들은 헌법 119조의 경제민주화 조항 폐지하자고 할 것이다. 또 누군가는 연방제 개헌하자고 하자거나 지방분권화 개헌하자고 할 것이다.

우리사회의 주요 세력과 영향력이 모두 동원되어 자신들을 위한 권력구조를 만들고자 할 것이며, 학계와 언론 역시 편을 나눠 맹목적 주장을 반복할 텐데, 아무리 봐도 지금의 정당들과 개헌론자들에게 그런 무한정의 갈등 확산을 통제할 힘은 없다.

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독일 바이마르헌법은 역사상 가장 훌륭한 헌법으로 평가받았지만, 극심한 정치적 혼란 속에서 나치의 집권을 초래하고 말았다. 문제는 헌법이 아니었고, 정치였다. 좋은 헌법이란 없다. 좋은 정치가 있을 뿐이다. (이미지 출처: http://slideplayer.org/slide/2826705/)

좋은 헌법은 없다. 프랑스식 이원집정부제 헌법을 갖게 되었다고 해서 프랑스처럼 민주주의를 하게 되는 것은 아니다. 독일식 내각제를 한다고 한국정치가 독일정치처럼 된다? 미국처럼 대통령 중임제가 되면 한국정치의 문제가 해결된다?

정말이지 말도 안 되는 소리다. 중앙집권은 무조건 나쁘고 지방분권은 다 좋은가? 전혀 아니다. 중앙집권이냐 지방분권이냐가 다가 아니라, 책임성의 원리가 어떤 방법으로 실천되느냐 아니냐가 더 중요하다.

독일과 미국의 사례에서 보듯, 강력한 지방분권 체제라 하더라도 책임 정치의 기반이 있느냐 없느냐에 따라 너무나 다른 결과를 낳는다. 지방분권도 얼마든지 나쁠 수 있다.

인간이 만든 모든 제도는 장단점을 나눠 갖는다. 그것의 좋은 효과는 제도의 법-형식적 측면에서 발원하는 것이 아니라 ‘제도 외적인 조건’, 즉 정치가 그것을 뒷받침할 만큼 사회 속에 잘 뿌리내리고 있는지, 경제를 움직이는 주요 생산자 집단들 사이의 상호작용이 얼마나 공동체적인지 등에 의해 영향 받는 바가 더 크다.

20세기 초 독일 바이마르 헌법의 사례가 말해주듯, 최상의 헌법도 헌법 외적인 조건으로부터 뒷받침을 받을 수 없으면 최악의 헌법이 된다.

전후 독일 민주주의의 발전을 ‘본(Bonn) 헌법’ 때문이라고 하는 것이 옳을까? 아니면 기민당과 사민당이 중심이 된 정당 정치 혹은 공동 결정과 직장 평의회에서 보듯 좋은 노사관계 때문이라고 말하는 것이 나을까?

좋은 헌법을 갖고 싶다는 정치가의 바람이 진짜라면, 그는 무엇보다도 좋은 경제와 좋은 노동시장, 좋은 교육-문화적 조건을 위해 정치가 해야 할 좋은 역할에 최선을 다해야 할 것이다. 그것이 성과를 낳는 것에 비례해서 우리에게 맞는 헌법의 문제는 – 누가 작위적으로 개헌론을 동원하지 않더라도 – 가장 빠르게 제 길을 찾아가게 될 거라고, 필자는 생각한다.

앞선 민주주의 국가들의 역사에서 우리가 배울 수 있는 게 있다면, 바로 이것이다. 민주주의는 법치가 아니라 정치를 잘하는데 그 매력이 있고, 좋은 헌법은 그것의 덤으로 우리에게 다가온다!

“좋은 헌법은 없다”의 4개의 생각

  1. 헌법을 개정하자는 취지는 민중들의 정치적 아비투스를 변화시켜야 하기 때문입니다. 우리 정치사는 오랜 세월 왕정이었고 해방후에는 겉으로는 민주주의라는 외피를 썼지만 제왕적대통령제로 민중들의 정치적 습속은 크게 바뀌지 않았습니다. 제왕적 대통령제는 세종대왕 같은 성국만 나온다면 무척 좋은 제도입니다. 그러나 그렇지 않은 경우 독재의 공포가 아른거리는 체제입니다. 특히 우리같이 외세의 영향이 큰 곳에서는 말할 나위 없습니다. 필자가 제시한 정당중심의 민주주의 체제를 만들어가기위해 우리에게 가장 시급한 과제는 무엇일까요. 권력을 분핳하는 것이 촛번째고 두번째는 국회의원 선거가 선거의 중심이 될수 있게 정당들의 역량을 강화하는 것입니다. 그러기 위해서는 개헌이 필요합니다.

    다. 그러기

    1. 노동진 선생님, 좋은 의견 감사합니다. 제도가 인간 행위에 영향을 미칠 수 있다는 점, 즉 헌법이 행위자들에게 어떤 행위로의 인센티브와 동기를 부여할 수 있다는 점을 인정합니다. 그러나 87년 헌법을 보면, 그 자체로서 제왕적 대통령을 만드는 것은 아니며, 87년 헌법 안에 대통령을 강하게, 또는 약하게 만드는 두 가지 요소가 모두 존재한다는 것이, 학자들의 주장입니다. 어떤 학자는 87년 이후 대통령제가 권력기관에 의지한 강권 정치였지만, 실제로는 대통령의 통치력이 발휘되기 힘든 구조, 즉 대통령을 약하게 만드는 조건이 더 강하게 발현됐다고 주장하기도 합니다.
      이것의 요지는 제도의 효과를 인정하더라도, 그것이 다는 아니라는 겁니다. 현재의 개헌론은 현행 87년 헌법의 이중적 성격 중에서 강한 대통령으로 발현되게 한 요인이 무엇인지, 아마 그것은 무능한 정치였을 겁니다, 에 대해 치밀하게 분석하지 않고, 무턱대고 개헌을 만병통치약으로 꺼내놓는다는 겁니다. 그런 식이라면 개헌이 되더라도 갈등의 정치, 불임의 정치, 무능한 정치는 사라지지 않을 것입니다.
      이 점에 대해서도 한 번 생각해 주시길 바랍니다.

  2. 우리에게는 외세가 있습니다. 그들이 우리에게 영향력을 행사하는 구조와 인맥이 있습니다. 제가 과장되게 생각하는지 몰라도 대부분이 부정과 비합법으로 구성되어 있습니다. 그들은 군, 검찰, 관료 , 재벌일부, 언론 등등으로 구성되어 있습니다. 그들은 항상 자기 이익을 옹호해줄 꼭두각시를 찾습니다 가장 손쉬운 방법이 제왕적 대통령제고 우리 역사상 일정한 성공도 거두었습니다. 우리가 외세를 극복하고 민주주의의 주체가 되기 위해서 제왕적 대통령제를 극복하는 개헌을 해야한다는 생각을 버릴 수가 없네요.

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