2022.01.28
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최근 복지국가와 관련해 재난지원금, 기본소득, 전국민고용보험 등이 크게 논쟁이 되고 있다이 논쟁대상들은 사회보장을 구성하는 3개의 핵심축 중 하나인 소득보장의 주요 요소들이다. 이 요소들이 논쟁의 중심에 서게 된 것은 무엇보다도 기존 소득보장체계가 여러 한계들을 노정하고 있기 때문이다. 복지국가 5.0의 소득보장체계도 이 한계들을 넘어서는 획기적인 전환을 필요로 한다. 이 글에서는 복지국가 5.0이 추구하는 전환의 내용들을 다루기에 앞서, 현재 우리나라 소득보장체계가 어떤 문제점들을 갖고 있는지를 먼저 살펴보고자 한다. 

 

1. 너무 넓은 사각지대

지금까지 우리나라 소득보장제도의 가장 큰 문제점으로 지속적으로 지적된 것은 사각지대가 너무 넓다는 점이다. 소득보장의 사각지대란 소득결핍이라는 사회적 위험에 노출되어 있음에도, 소득보장의 보호를 받지 못하는 집단을 의미하는 사각지대라 한다.[1] 크게 양적 사각지대와 질적 사각지대로 나눌 수 있다. 양적 사각지대란 소득보장의 혜택을 받을 수 있는지 여부에 달려 있고, 질적 사각지대란 급여의 수준에 달려 있다. 

고용보험을 예로 들어 사각지대를 살펴보자. 먼저 양적 사각지대를 보면, 첫째, 고용보험에의 가입이 적용되지 않는 미적용 대상자가 있다. 이들은 본인이 임의적으로 가입하지 않는 이상 가입이 원천적으로 배제되어 있으며, 자영업자나 단기간 노동자들이 대표적이다. 둘째, 고용보험의 적용대상자임에도 불구하고 다양한 이유로 인해 가입하지 않은 미가입자가 있다. 셋째, 가입했음에도 불구하고 자발적 이직으로 인해 혜택을 받지 못하는 노동자들이 있다. 우리나라 고용보험의 구직급여는 그 수급요건으로 비자발적 이직일 것이라는 기준이 명시되어 있다. 넷째, 청년 취업준비생이나 오랜 기간 취업전선을 떠났다가 다시 취업하고자 하는 사람들도 사각지대에 놓여 있다. 이들은 고용보험에 가입할 기회가 없었거나 탈퇴한지 너무 오래되었기 때문에, 당장 실직자와 동일한 상황에 처해 있음에도 혜택을 받을 수 없다.

현재 이러한 양적 사각지대에 처한 사회구성원의 수를 보면, 2021년 8월 기준으로 비정규직의 52.6%만이 고용보험에 가입하고 있다.[2] 그리고 전체 자영업자의 0.57%만이 고용보험에 가입하고 있고,[3] 약 백만명의 특수고용노동자 중 절반 정도가 아직 고용보험에 가입하지 않았다.[4]

고용보험의 질적 사각지대를 보면, 첫째, 고용보험에 가입하여 실제로 급여를 수령함에도 불구하고 급여액이 너무 작아 대상자의 필요에 충분히 대응하지 못하는 경우가 있다. 우리나라의 구직급여 액수는 직전 임금의 최대 60%이다. 유럽 복지선진국이 직접 임금의 70~80%에 비해 낮은 수준이다. 특히 우리나라의 경우 단기 노동자의 경우 근로시간이 짧아 임금이 낮은데 이 임금의 60%는 실직 상태의 소득필요를 충족시켜주기에는 다소 부족한 면이 많다. 둘째, 고용보험 급여의 지급 기간을 넘어선 경우, 여전히 실직 상태에 있음에도 혜택을 받을 수 없다. 우리나라는 최대 9개월까지 급여가 지급되는데 이는 1.2~2년 정도의 지급기간을 갖는 복지선진국에 비해 매우 짧다.

 

2. 소득보장체계의 역진성

사각지대의 문제와 더불어, 우리나라의 소득보장제도가 갖는 또 다른 문제점은 혜택에 있어서 역진적인 결과를 낳고 있다는 점에 있다. 우리나라의 소득보장제도의 핵심은 고용보험과 국민연금이다. 이 사회보험에 가입자는 주로 정규직이다. 앞서 보았듯이 고용보험의 경우에는 비정규직의 가입률은 정규직의 절반에 미치지 못한다. 따라서 고용보험의 혜택은 주로 높은 임금을 받았던 정규직 종사자에게 돌아가게 되어 있다. 실제로 혜택의 배분에 있어서 역진적인 것이다. 국민연금은 당장의 소득보장이 아니라 은퇴후의 소득보장이다. 현재 가입되어 있다고 해서 당장에 실질적인 소득보장이 혜택을 받는 것이 아니라서, 현재의 소득보장의 역진성을 말하기는 어렵다. 하지만 현재 국민연금을 실제로 수령하는 사람들은 주로 정규직에 있었던 사람들로 노인인구에서의 역진성은 매우 심각하다. 

물론 소득보장제도의 또 다른 유형인 국민기초생활보장제도의 경우에는 최하위 소득계층이 혜택을 받으므로 정규직과 비정규직의 구분은 의미가 없다. 오히려 노동활동을 하고 있는 계층과 그렇지 못한 계층 사이의 구분이다. 그리고 이 제도는 고용과는 무관하게 자산조사를 통해 중위소득의 30~40%에 있는 사람들이 주로 혜택을 받는다. 따라서 역진적인 효과는 제도설계 상 나타나지 않는다. 하지만 수혜자의 규모는 겨우 전 인구의 2.7%에 지나지 않는다. 유럽 선진국의 경우는 대개 7~8%의 혜택을 받는 것과 비교해 보면 매우 작은 규모이다.

 

3. 소득보장을 위한 공적 재정의 부족

소득보장의 사각지대는 OECD의 공공사회지출 중 현금급여라는 지표에서도 잘 드러난다. 공공사회지출은 정부가 사회보장을 위해 공적으로 지출하는 재정인데, 이를 크게 현금으로 제공하는 현금급여와 사회서비스나 물품 등으로 제공하는 현물급여로 나눈다. 현금급여는 대부분이 소득보장을 위해 현금을 직접 제공하는 것이므로 해당 국가의 소득보장제도의 비중을 보여준다. 2017년 기준, 공공사회지출 현금급여의 OECD 평균은 GDP 대비 11.5%인 반면, 우리나라는 4.0%로 평균의 절반에도 못 미치는 매우 부족한 실정이다. 그리고 공공사회지출 내에서 현금급여가 차지하는 비중을 보면, OECD 평균은 57.7%인 반면, 우리나라는 39.7%이다.[5] 즉 우리나라의 현금급여는 총량도 매우 부족하지만 공적으로 지출하는 재정 내에서의 비중도 매우 낮다. 

우리나라의 이러한 소득보장에 대한 경시는 이번 코로나 19 국면에서도 잘 드러났다. IMF가 코로나 19에 대응한 지출을 정리해 지속적으로 보고하고 있는데, 올해 초의 자료에 따르면 우리나라의 직접지원, 즉 현금을 직접적으로 제공하는 지원은 GDP 대비 3.4%였다. 하지만 대부분의 선진국들은 7% 이상의 직접지원을 했고, 미국, 영국, 호주 등의 영미계 국가들은 무려 16%가 넘는 지원을 아끼지 않았다.[6] 우리나라가 현금지원에 인색하다는 것이 위기 상황에서마저 나타난 것이다. 

이런 맥락에서 현재 우리나라 국민들이 갖는 경제적 상황에 대한 현실적 불만은 충분히 이해할 만 하다. 위 자료들이 보여주는 할당 자원의 부족은 정책적으로 그리고 제도적으로 우리나라는 소득보장에 대해 큰 관심을 갖고 있지 않은 것을 보여준다. 관련 정책입안자들이나 정치가들도 이러한 사실을 알고 있음에도 불구하고 이를 메워줄 제도적 장치들을 보완하지 않는 것은 소득보장이 갖는 우선순위를 매우 낮게 평가하고 있다는 의미로 해석된다.

 

4. 소득과 소득보장에 대한 협소한 이해의 한계

우리나라의 제도적이고 재정적인 측면에서의 한계들은 소득보장에 대해 갖고 있는 정책인식좌표계(policy reference frame)가 매우 협소하고 보수적이라는 점에 기반하고 있다. 우선 소득에 대한 이해에서부터 한계가 나타난다. 우리나라에서 소득은 일반적으로 일한 결과로 얻는 정신적, 물질적 이익[7]이라고 여긴다. 이를 조금 더 확장해 이해하자면, 우리나라의 소득이란 “개인 또는 법인이 일정 기간 동안 정신적∙육체적 노동, 토지, 자본, 지식 등의 요소를 사용하여 얻은 재화”를 의미한다. 하지만 이러한 이해는 매우 협소하고 보수적인 이해이다. 무엇보다도 소득보장체계를 구성하는 이전소득(transfer income), 즉 자신은 어떤 요소도 직접 투여하지 않았음에도, 정부, 지방자치단체, 비영리단체, 다른 가구, 타인 등에서 전해 받은 재화를 포함하지 않는다.

우리나라와는 달리, 복지선진국들은 이전소득이 포함된 소득 개념이 일반적으로 사용되고 있다. OECD는 가계소득을 “그 형태를 불문하고 가구 또는 가구원이 일정 기간에 받는 모든 수령액”으로 정의하고 있다.[8] 이전소득도 주요한 소득원으로 인정하는 것이다. 일반인들도 이 이전소득을 당연한 것으로 받아들이고 자주 사용한다. 뿐만 아니라, 일반인들은 사회적 소득(revenu social)이라는 용어도 줄곧 사용한다. 이 용어는 개인이나 가구가 연대적 공동체에 소속되었다는 이유로 받는 그리고 사회적 위험의 결과들을 상쇄시키기 위해 제공되는 소득이란 의미를 갖는다. 물론 우리나라에서도 행정적 용어나 회계상의 용어로 이전소득이 사용되고 있다. 하지만 이는 특정 영역에서만 사용되는 것이지 일반인들이 자주 사용하는 일상용어가 아니다. 사회적 소득이란 용어나 그와 유사한 용어도 우리나라에서는 거의 사용되지 않는다. 

복지선진국에서 일반인들이 소득을 위와 같이 확장된 의미로 이해하고 일상에서도 자주 사용하는 것은 소득보장이 권리로서 인정받고 있음을 나타낸다. ‘인간적인 삶을 영위하는데 필요한 자원을 사회로부터 보장받는 것이 권리로 인정되는 것이다. 단순히 법전에 문자로만 존재하는 것이 아니라 일상에서 말해지고 실천되고 있다. 1980년대 이후 경제적 구조조정이 진행되고 그 결과로 사회경제적 하위계층에서 소득결핍의 문제가 발생했다. 이에 대응해 대부분의 복지선진국들은 최소소득보장제도를 포함해 다양한 소득보장정책을 추진했으며 그 과정에서 소득보장은 권리로서 재차 자리매김하게 되었다. 반면 우리나라는 여전히 소득보장을 권리가 아닌 시혜적인 선물로 여기는 경향이 강하다. 이런 인식은 일반인만이 아니라 정책결정에 참여하는 사람들도 마찬가지다. 

 

5. 소득보장정책에 대한 협소하고 제한된 정책인식좌표계의 한계

우리나라와 복지선진국 간의 소득에 대한 이해의 차이는 정책의 차원에서도 발견된다. 유럽의 복지선진국들은 소득보장정책을 단순히 당면한 소득결핍이라는 사회적 위험을 해소하는 것으로만 여기지 않는다. 이 목적과 동등한 무게로 유효수요 창출이라는 경제적 목적도 동시에 상정한다. 국민이 소득보장 급여(즉, 이전소득 또는 사회적 소득)을 수급하게 되면 구매력이 증가하고 이를 가지고 소비활동을 하게 된다. 그리고 이는 생산활동을 유도하게 되고, 그 결과 일자리는 유지 또는 확대된다. 유럽에서의 소득보장정책은 이러한 연쇄작용을 상정해 구성운영되고 있다.

사실 유럽의 복지선진국에서는 항상 사회보장정책을 논의함에 있어서 일차적으로 강조되는 것이 국민의 구매력이다. 한편으로는 소득보장정책을 통해 사회구성원의 손에 직접 돈을 쥐어줌으로써 구매력을 향상시킨다. 다른 한편으로는 사회서비스정책을 통해 사회서비스를 직접 제공함으로써 돈이 없어서 사회서비스를 사용하지 못하는 경우를 애초에 없앤다. 즉 구매력이 사용될 대상물을 직접 제공함으로써 구매력을 실질적으로 올리는 것이다. 

이런 차원에서 보면 복지선진국에서는 경제활동, 특히 내수시장과 관련된 활동들이 여타의 국가들에 비해 활성화될 수밖에 없다. 소비를 할 수 있는 조건의 탄탄함으로 인해 생산활동이 지속적으로 유발되기 때문이다. 반면, 현금급여의 규모가 OECD 평균의 절반에도 못 미치는 우리나라의 국민은 공적 제도에 통해 구매력을 확보함에 있어서 절반의 효능밖에 누리지 못하는 것이다. 또한 구매력이 그만큼 낮다는 것은 경제영역에서 그만큼 사용할 돈이 없고 따라서 소비가 진작되지 않으며 내수시장 또한 활성화되지 않는다는 것을 의미한다. 

이런 맥락에서 보면, 소득보장정책이 경제정책이고 경제정책이 소득보장정책이다. 그렇다고 해서 소득보장정책이 경제적 관점에 의해 지배되는 것은 아니다. 소득보장은 상대적 자율성을 갖는다. 소득보장은 자신만의 존재이유가 있고, 그것 자체로 반드시 달성되어야 하는 이유가 있다. 인간은 어느 누구나 인간적 삶을 유지하는데 필요한 수준의 자원을 확보해야’ 하는 필연성에 놓여 있고, 인간은 필연적으로 이 필수적인 필요의 충족을 위해 활동한다. 소득보장을 일차적 목적으로 상정하고 이를 달성하기 위한 수단과 방법을 강구한다. 그 결과가 현존하는 소득보장제도들이다. 그리고 이 제도들은 사회구성원들을 서로 통합시키고 공동체가 유지발전하는 원동력으로 작동한다. 위 과정에서 소득보장을 위한 사회적 급여가 사회구성원에게 제공된다. 이는 곧 구매력의 증가와 유효수요의 창출을 낳으며, 생산활동의 물질적, 재정적 토대를 구축하게 되어 다양한 생산 방식을 가능하게 만든다. 

위 과정과 요소간 연결들은 지극히 객관적인 사실이며 자연스럽고 당연한 것이다. 해당 국가가 어떤 경제체계와 성장모델을 갖고 있는 지와는 무관하게 위 객관적 사실은 실제로 현실에 드러난다. 복지선진국은 바로 이 객관적 사실을 제대로 이해했고 이를 적극적으로 활용하여 정책으로 전환시켰을 뿐이다. 하지만 우리나라는 위 객관적 사실들을 인정하지 않거나 회피했다. 오히려 경제성장을 위해 소득보장체계를 축소하거나 제거해야 한다는 주장이 지배적이며 소득보장정책은 단지 최하층의 구성원들을 구제해주는 도구로만 여길 뿐이다. 그나마 일부는 경제성장을 위해서라도 소득보장체계를 강화해야 한다는 목소리를 낸다. 그러나 이 주장도 경제성장에 초점을 맞춘 것이지 소득보장체계의 상대적 자율성과 소득보장에 내재된 객관적 사실들에 기초한 것이 아니다. 

최근에 많이 회자된 노동의 유연안정성은 소득보장의 이러한 객관적 사실에 근거하고 있다. 사업체의 구조조정과 이에 따른 일자리 이동이 발생하면, 이 기간에 소득보장을 탄탄히 제공함으로써 생산체계의 적절한 재구성을 가능케 하는 것이 유연안정성의 핵심이다. 최근에는 이러한 유연안정성의 논리가 더 확대되어 노동의 급진적 탈시장화나 자유노동을 위한 토대로 소득보장의 객관적 사실이 활용되고 있다. 이처럼 영향력의 방향은 오히려 소득보장체계에서 경제체계로 향하고 있다. 이러한 영향력의 자연적인 방향에 의거해 경제체계나 생산체계의 재구성 또는 전환이 시도되고 있는 것이다. 최근 뜨거운 이슈가 된 기본소득 논쟁은 유럽 복지선진국에서는 바로 이러한 맥락에서 제기되고 있다. 하지만 아쉽게도 우리나라에서의 기본소득 논쟁은 보다 근본적인 내용들을 건너 뛰어 단순히 소득불평등의 해소나 포퓰리즘으로 한정해 이뤄지는 한계를 보이고 있다.

이러한 현실은 우리나라의 소득보장제도가 시급히 재정립되어야 함을 보여준다. 그리고 단순히 제도들을 재구성하는 수준을 넘어, 소득보장에 대한 인간학적 토대에서부터 시작해 소득보장을 구성하고 운영하는 원칙들을 재정립해야 한다. 그리고 인간학적 토대와 원칙에 부합하도록 구체적인 제도와 관행들을 재구성해야 한다. 이러한 작업에 최근 유럽에서 진전되고 있는 소득보장체계의 급진적인 개혁에 대한 주장과 기본소득이나 보편수당 그리고 소득보장체계의 재구성을 통해 경제체계 및 생산체계의 혁신 등도 재정립의 주요한 원료로 사용해야 한다. 

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[1] 임완섭, 황남희 외, 「사회보장 야 사각지대 축소와 부적정 지출 관리방안 연구, 한국보건사회연구원, 2019.

[2] . 대통령직속 일자리위원회, 사회보험 가입률, 일자리상황판, https://dashboard.jobs.go.kr/index/summary?pg_id=PSCT030600&data2=SCT030600&ct_type=run, 2021/11/10 검색

[3] https://www.edaily.co.kr/news/read?newsId=03237366628922312&mediaCodeNo=257 2021/11/22 검색

[4] . 고용노동부, “특수형태근로종사자 고용보험 ‘50만명’ 가입’”, 고용노동부 보도자료, 2021/11/23.

[5] OECD, Dataset: Social Expenditure Aggregated data, 2021/11/14 검색

[6] . 코로나 19 대응 지출- IMF, Fiscal Monitor Database of Country Fiscal measures in Response to the COVID-19 Pandemic, 2021/02/03 참고.

[7] . 국립국어원, 표준국어대사전.

[8] OECD, 2013.

 

함께살기

한국사회의 구성원들 간 삶의 질의 격차가 심화되고 있고 사회경제적 변화들이 한국사회의 전면적인 탈바꿈을 요구하는 지금, 정치공동체의 조직, 구성, 운영에 대한 대안이 모색되어야 함. 상대적 자율성과 적응의 원리를 내재하여 내외적 환경변화에 적극적으로 대응해 온 복지국가는 여전히 매력적인 대안이 될 수 있음. 이에 아직까지 우리나라에는 안착되지 않은 복지국가를 최신의 버전으로 향상시킬 수 있는 방안들을, 심층적이고 실천적인 차원을 동시에 고려해, 제안하고자 함. 특히 다양한 분야의 현장에서 활동중인 분들의 살아 있는 방안들을 제안하려 함.

이권능

정책연구소 이음 선임연구위원. 파리제1대학과 그로노블정치대학에서 수학 후 밑으로부터의 복지국가운동 전개 중. 소득보장, 건강, 노후 등의 영역에서 근원적 욕구의 사회화, 정책의 정치화, 정치의 정책화 등을 연구. 민주주의와 지방자치의 관점에서 복지국가의 재설계를 탐구 중.

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